作為我國宏觀調(diào)控的關(guān)鍵詞，逆周期調(diào)節(jié)發(fā)揮了積極作用，尤其是疫情期間，赤字率提升、特別國債的發(fā)行以及專項債額度的大幅提高，多種舉措的實施有效對沖了經(jīng)濟下行壓力。
后疫情時代，基于對經(jīng)濟發(fā)展形勢的研判，逆周期力量將逐漸趨緩。在此基礎(chǔ)上，中央政治局會議明確提出宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)的要求。
在中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希看來，與逆周期調(diào)節(jié)相比，跨周期調(diào)節(jié)更側(cè)重對經(jīng)濟發(fā)展的中長期優(yōu)化，跨周期調(diào)節(jié)的啟用，主要解決的是經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的短期周期性與中長期結(jié)構(gòu)性方面的問題。
劉尚希告訴《中國經(jīng)營報》記者，跨周期調(diào)節(jié)更加注重穩(wěn)增長和防風(fēng)險的統(tǒng)籌推進(jìn)，其目的有利于進(jìn)一步提升經(jīng)濟增長潛力和內(nèi)生動力。
新基建結(jié)構(gòu)調(diào)整
在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略推進(jìn)下，“十四五”規(guī)劃提出了“構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”，這與“十三五”提出的“安全高效、智能綠色、互聯(lián)互通”要求相比有很大的提高。
這種變化使2021年基建的關(guān)注點在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化。中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心研究員王宏利介紹，按照“十四五”規(guī)劃提出的新發(fā)展目標(biāo)要求，預(yù)計今年電力、鐵路、公路等領(lǐng)域的投資增速會有所下行，而代表新基建方向的智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施，以及以綠色經(jīng)濟為內(nèi)容的充電樁、光伏等產(chǎn)業(yè)則會有所上升。
他判斷，未來五年投資政策的轉(zhuǎn)變，對地方政府來說，發(fā)展任務(wù)仍然很重，因此地方政府的實施路徑也會有較大變化。
事實上，從今年前三季度的數(shù)據(jù)看，新基建和傳統(tǒng)基建的投資規(guī)模已發(fā)生變化。其中一個顯著變化就是專項債發(fā)行進(jìn)度放緩，盡管政策有優(yōu)化債券結(jié)構(gòu)、防范債務(wù)風(fēng)險的考量因素，但不排除政策開始向新基建領(lǐng)域傾斜的探索。
國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年1~7月，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.6%，比1~6月份回落1.5個百分點。此外，1~7月，基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)支出占總財政支出的比例為22.4%，較2020年同期下降1.9個百分點。截至2021年7月末，新增地方政府專項債發(fā)行13546億元，發(fā)行進(jìn)度僅為全年規(guī)模的37%。
一位為地方政府提供咨詢服務(wù)的人士稱，目前專項債的使用范圍主要還是集中在傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的投資空間有限，未來繼續(xù)做大蛋糕規(guī)模的難度也較大。整體看，目前地方政府對專項債的使用情況較之前更加謹(jǐn)慎，這在一定程度上也會降低傳統(tǒng)基建轉(zhuǎn)化為實際投資的可能性。
“值得注意的是，與傳統(tǒng)基建偏謹(jǐn)慎態(tài)度形成反差的是，目前地方在招商過程中，幾乎都會提到新基建概念，按目前趨勢看，未來預(yù)計會有一批新基建項目進(jìn)入集中投資期。”該人士直言。
按照市場機構(gòu)的測算，從投資規(guī)模看，2020年新基建七大領(lǐng)域投資規(guī)模大約為1萬億~2.5萬億元，為廣義基建投資的5%~15%，且其中投資規(guī)模占大頭的仍然是偏傳統(tǒng)基建類型的城際鐵路和城市軌道交通。
“就現(xiàn)階段而言，新基建更多決定基建的方向，而不是體量，由于目前新基建對經(jīng)濟的直接拉動作用比較有限，因此在新基建戰(zhàn)略和浪潮的推動下，傳統(tǒng)基建需要與新基建走向深度融合。”王宏利對此解釋。
兩者統(tǒng)籌推進(jìn)
事實上，新基建的重要意義在于，通過新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資，來帶動新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，地方政府在投資基建項目過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注基建投資后帶動的需求與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性。
劉尚希認(rèn)為，新基建落地過程要注重統(tǒng)籌推進(jìn)的原則，既能保證基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)布局，又可以z大限度發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的作用。在跨周期調(diào)節(jié)階段，土地財政弱化后，財政對基建支持力度將有所收斂，因此要更加注重穩(wěn)增長和防風(fēng)險的雙重內(nèi)容。
8月中旬，中國人民銀行、國家發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動公司信用類債券市場改革開放高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，再提厘清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界，這表明當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管仍呈高壓態(tài)勢。
記者了解到，自2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布以來，政策層面也反復(fù)提及要明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。
然而，實操中，由于地方債資金并不能完全保障地方政府的投資需求，對于那些無法通過地方債獲取的基建項目資金需求，地方政府大多通過城投平臺假借政府信用進(jìn)行大量債權(quán)融資，這一度成為各地普遍采用的形式。
2018年以來，中央曾要求逐步化解隱性債務(wù)，本著“控增化存”和“以時間換空間”的思路，地方政府穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)工作。但在穩(wěn)增長的背景下，這項工作雖取得階段性成果，但債務(wù)風(fēng)險仍受各方關(guān)注。
上述咨詢?nèi)耸刻寡裕谘胄小⒇斦俊y保監(jiān)會等部門多頭監(jiān)管下，目前債券融資受到交易所、交易商協(xié)會等各項指標(biāo)限制，尤其是在非標(biāo)融資方面，地方政府對隱性債務(wù)的嚴(yán)監(jiān)管保持了高壓態(tài)勢，這成為防風(fēng)險的一個重要舉措。
不過，在經(jīng)濟處于穩(wěn)增長壓力較小的窗口期，我國經(jīng)濟長期向好的態(tài)勢并未改變。特別是2021年上半年，我國經(jīng)濟繼續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，經(jīng)濟總量持續(xù)擴大，經(jīng)濟增長動能也比較充足，這為宏觀政策跨周期調(diào)節(jié)夯實了基礎(chǔ)。
劉尚希認(rèn)為，需要注意的是，當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍不均衡，因此，宏觀政策要加強跨周期調(diào)節(jié)，這可以對沖新冠肺炎疫情帶來的沖擊，也能兼顧中長期結(jié)構(gòu)性的趨勢性變化，整體看，跨周期調(diào)節(jié)能使宏觀調(diào)控政策更具全局性和前瞻性。
